L’accueil des enfants étrangers : la Belgique est condamnée !

Jean-Pierre Jacques : Le 23 octobre 2012, le Comité européen des Droits sociaux a « condamné » la Belgique constatant la violation de plusieurs droits protégés par la Charte sociale européenne. Cette décision fait suite à la réclamation collective déposée par DEI contre la Belgique le 27 juin 2011, dénonçant la situation de non-accueil en Belgique des enfants étrangers non accompagnés et des enfants étrangers accompagnés en séjour irrégulier. Commençons par rappeler ce qu’est la Charte sociale européenne ? Benoit Van Keirsbilck, Directeur de Défense des enfants – Belgique : La Charte sociale européenne est une Convention du Conseil de l’Europe qui date de 1961. Même si elle est moins connue que la Convention européenne des droits de l’homme, elle la complète en garantissant les droits économiques, sociaux et culturels. La Charte a été révisée en1996 : la version révisée contient dans un seul texte toutes les modifications de la Charte sociale comme le droit au travail, le droit à la grève, le droit à une assurance sociale, la protection des mères et de leurs enfants, le droit à la protection de la santé, le droit à une assistance sociale et médicale, le droit pour les personnes handicapées à l’autonomie, à l’intégration sociale et à la participation à la vie en communauté ; de plus, elle accorde des garanties supplémentaires, comme le droit à la protection contre les harcèlements sexuels sur le lieu de travail, le droit à des cours d’école primaire et secondaire gratuits, le droit à un logement ainsi que le droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale. La Charte sociale révisée a été ratifiée par 33 États et 12 l’ont signée, premier pas avant la ratification. Contrairement à la Convention européenne, les États ne sont pas obligés à ratifier la Charte sociale en bloc ; ils doivent reconnaître au moins 10 des 19 articles, dont au moins 5 des 7 considérés comme les plus importants (le droit au travail, le droit syndical, le droit de négociation collective, le droit à une sécurité sociale, le droit de la famille à une protection sociale, juridique et économique, et le droit des travailleurs migrants et de leur famille à la protection et à l’assistance). La Belgique n’a par exemple pas ratifié l’article 31 qui garantit le droit au logement, ce qui aura une importance dans le cas qui nous occupe. JPJ: Cette charte prévoit un mécanisme de contrôle de sa mise en œuvre ? BVK: Tout traité international prévoit un mécanisme de contrôle de son application. Ici, contrairement à la Cour européenne des droits de l’Homme, qui est une juridiction qui connaît des recours individuels, la Charte n’a pas créé une juridiction en tant que telle. Elle a mis en place un Comité des droits sociaux composé de 9 experts indépendants, chargé d’analyser des rapports périodiques élaborés par les États parties et de contrôler la compatibilité de leur politique sociale avec la Charte. Le Comité adopte des conclusions finales qui sont transmises au Comité des ministres du Conseil de l’Europe qui invite alors les États à accorder leur droit national et leurs pratiques avec la Charte sociale européenne. Il faut reconnaître que l’effectivité de ce mécanisme est limitée. C’est pourquoi, en 1995, un protocole additionnel à la Charte a créé un second mécanisme s’ajoutant au premier : un système de réclamations collectives. Un certain nombre d’instances peuvent saisir le Comité des droits sociaux pour se plaindre du non-respect, par un Etat, de certaines dispositions de la Charte que l’État a ratifiées. On peut dire que cette procédure a un caractère quasi-juridictionnel qui a véritablement redynamisé la fonction de contrôle du Comité européen des droits sociaux et contribué à mieux faire connaître son travail d’interprétation de la Charte. La réclamation est examinée par le Comité qui, si les conditions de forme sont remplies, décide d’abord de sa recevabilité. Ensuite, après une procédure écrite avec échange de mémoires, le Comité se prononce sur le bien-fondé de la réclamation. Il revient également au Comité des Ministres d’assurer le suivi de cette décision en adoptant une résolution et en recommandant éventuellement à l’État de prendre des mesures spécifiques pour mettre la situation en conformité avec la Charte.

JPJ: Qui peut porter une réclamation collective ? BVK: Principalement les syndicats et les organisations non gouvernementales (ONG) dotées du statut participatif auprès du Conseil de l’Europe qui ont demandé leur inscription sur une liste établie par le Comité gouvernemental ; si l’État l’a accepté, des ONG nationales peuvent aussi agir, mais ce n’est pas le cas de la Belgique. Dans le cas qui nous occupe, c’est l’ONG Défense des enfants International, inscrite sur cette liste, représentée dans cette procédure par la section belge, qui a saisi le Comité des droits sociaux avec l’appui du Service droit des jeunes de Bruxelles (SDJ), un « service d’aide en milieu ouvert » (AMO) et la Plate-forme Mineurs en exil, coordonnée par le SDJ. JPJ: Quels sont les intérêts de cette procédure particulière ? BVK: Le premier intérêt c’est que, contrairement à la procédure devant la Cour européenne des droits de l’Homme qui exige que l’on épuise préalablement les voies de recours internes, on peut aller directement déposer une réclamation auprès du Comité des droits sociaux, sans avoir suivi de procédure au niveau interne. Il se passe donc beaucoup moins de temps entre la violation dénoncée et le résultat de l’action. Il ne faut pas un plaignant en particulier mais c’est une situation globale qui sera l’objet de la plainte. Ici, DEI a critiqué le non-respect du droit à la protection des enfants étrangers en Belgique, de manière générale, sans viser un enfant en particulier. Il faut bien sûr citer les dispositions de la Charte dont la violation est alléguée et préciser l’objet de la réclamation, c’est-à-dire le ou les points sur lesquels l’État mis en cause n’aurait pas respecté la Charte, ainsi que les arguments pertinents ; avec documents à l’appui. JPJ: Y a-t-il des précédents ? BVK: Bien sûr ! La première décision du Comité des droits sociaux suite à une réclamation collective a été adoptée en 1998, ce n’est donc pas si vieux et il y a aujourd’hui précisément cent réclamations qui ont été introduites et 80 qui ont fait l’objet d’une décision sur le bien-fondé. C’est évidemment incomparable par rapport aux requêtes et arrêts de la Cour européenne des droits de l’Homme. On ne peut pas dire que le Comité des droits sociaux croule sous les réclamations collectives, même si celles-ci se sont multipliées ces derniers temps (il y en a une dizaine par an). Constatons cependant qu’il y a très peu de réclamations qui portent directement sur les droits de l’enfant qui sont pourtant explicitement visés par plusieurs dispositions de la Charte et bénéficient de tous les droits garantis par cette Charte. Il n’y a eu, tant qu’à présent que 8 réclamations contre la Belgique dont deux concernant les enfants : la première introduite en 2003 par l’Organisation mondiale contre la torture parce que la Belgique ne protège pas suffisamment les enfants contre les châtiments corporels, notamment dans la famille. Notons que la situation n’a pas évolué depuis lors, malgré une condamnation à l’issue de cette procédure, ce qui vaut à la Belgique de devoir de nouveau s’expliquer devant le Comité des droits sociaux à la demande de « l’Association pour la protection des enfants » basée en Angleterre. La seconde affaire qui concerne explicitement les enfants est celle qui nous occupe concernant l’accueil des enfants migrants. Par ailleurs, les autres affaires concernant la Belgique touchent notamment aux gens du voyage ou la situation des personnes handicapées adultes. On peut encore pointer une réclamation déposée par Défense des enfants International représentée par sa section aux Pays-Bas qui concernait la législation néerlandaise qui privait les enfants en situation irrégulière aux Pays-Bas du droit au logement et par conséquent d’une série d'autres droits comme le droit à la santé, à l’assistance sociale et médicale, à une protection sociale, juridique et économique et à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale.

JPJ: Quelle était la situation dénoncée par les plaignants ? BVK: DEI-Belgique a déposé une réclamation collective en juin 2011, après avoir constaté que depuis de très nombreux mois les enfants étrangers, accompagnés ou non, qui sont en séjour irrégulier ou demandeurs d’asile, étaient exclus de l’aide sociale en Belgique et en particulier d’un accueil adéquat, ce dernier comprenant non seulement l’hébergement mais également les repas, la scolarisation des enfants, l’habillement, l’accompagnement médical, social, psychologique ainsi que l’accès à l’aide juridique, à une allocation journalière et à une formation. Souvenons-nous, à cette époque, sous prétexte de crise de l’accueil, l’Agence fédérale pour l’accueil des demandeurs d’asile, FEDASIL, refusait d’accueillir des enfants non-accompagnés ou des familles avec enfants en les envoyant au mieux dans un « hôtel » (qui n’avait d’hôtel que le nom), au pire dans la rue. Cette situation avait atteint des proportions insoutenables puisqu’à l’époque de l’introduction de la réclamation, mille bénéficiaires de l’accueil, qu’ils soient demandeurs d’asile (en famille ou isolés), familles avec enfants mineurs en séjour irrégulier ou enfants étrangers non accompagnés, séjournaient dans des hôtels en attente de place dans les centres d’accueil et ce, sans aucun accompagnement. Mille autres n’avaient pas reçu de solution d’accueil de FEDASIL et étaient simplement laissés à la rue. Parmi eux, deux à trois cent enfants, des « mineurs étrangers non accompagnés ». Or ces derniers devraient bénéficier en priorité d’un logement en centre d’accueil. De plus, le droit à l’aide sociale (sous forme d’un logement en centre d’accueil) est évidemment une condition nécessaire à l’exercice de divers autres droits protégés par la Charte, tel que le droit à la santé. Ces centaines d’enfants et de familles étaient donc priées de se débrouiller pour trouver un abri ; un grand nombre se sont réfugiées dans des gares bruxelloises, dans des parcs ou se créant des abris de fortune, là où ils trouvaient un espace à l’abri du vent et si possible de la pluie. Cette situation, que l’on peut aisément qualifier de traitement inhumain et dégradant, a perduré pendant plusieurs années, avec une intensité variable, mais mettant toutes ces familles dans des situations littéralement indignes. DEI-Belgique a invoqué plusieurs dispositions de la Charte, accordant aux enfants, adolescents et familles le droit à une protection spéciale contre les dangers physiques et moraux et à une protection sociale, juridique et économique, le droit à la santé, à l’assistance sociale et médicale et le droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale en lien avec l’interdiction de la discrimination (art. 11, 13, 16, 17 et 30 ainsi que E). JPJ: Quelles sont donc les dispositions de la Charte sociale qui selon le Comité, n’étaient pas pleinement respectées ? BVK: Soulignons que DEI-Belgique a obtenu gain de cause sur pratiquement tous les points qui ont été invoqués. Le Comité a reconnu que la carence importante et persistante en matière d’accueil de ces enfants constitue une violation du droit à une protection spéciale contre les dangers physiques et moraux, du droit à la protection de la santé et du droit à une protection sociale, juridique et économique. Sur le droit à une protection spéciale contre les dangers physiques et moraux (art. 7, §10), le Comité souligne que « l’incapacité persistante des dispositifs d’accueil en Belgique à prendre en charge une grande partie des mineurs en séjour irrégulier (accompagnés ou non) a pour effet d’exposer les enfants et adolescents en question à des risques physiques et moraux très sérieux, qui découlent de l’absence de foyers d’accueil et de la vie dans la rue, et qui peuvent même consister dans la traite, l’exploitation de la mendicité ou l’exploitation sexuelle ». Déplorant le manque de dispositifs d’accueil, le Comité constate que le Gouvernement n’a pas pris toutes les mesures nécessaires pour assurer à ces mineurs une protection spéciale contre les dangers physiques et moraux. Sur le droit à la protection de la santé (art. 11, §§ 1 et 3) le Comité note que le manque de dispositifs d’accueil conduit un certain nombre des mineurs en question à vivre dans la rue, ce qui a pour effet de rendre problématique l’accès au système de santé et d’exposer ceux-ci à des risques accrus pour leur santé et leur intégrité physique. La Comité précise «qu’assurer des logements et des foyers d’accueil aux mineurs étrangers est une mesure minimale indispensable pour essayer d’éliminer des causes d’une santé déficiente (y comprises les maladies épidémiques, endémiques ou autres)», or l’Etat belge manque à cette obligation minimale.

Sur le droit des enfants et des adolescents à une protection sociale, juridique et économique (art. 17 qui vise particulièrement le droit des enfants et adolescents de grandir dans un milieu favorable à l’épanouissement de leur personnalité et au développement de leurs aptitudes physiques et mentales, ce qui comprend les soins, l’assistance, l’éducation et la formation dont l’enseignement primaire et secondaire gratuit, la protection contre la négligence, la violence ou l’exploitation et une aide spéciale de l’État vis-à-vis de l’enfant ou de l’adolescent temporairement ou définitivement privé de son soutien familial), le Comité considère que le Gouvernement belge n’a pas pris des mesures suffisantes pour assurer aux mineurs en question les soins et l’assistance dont ils ont besoin, exposant ainsi un nombre important d’enfants et d’adolescents à de graves risques pour leur vie et leur santé. Il a en particulier souligné le fait que, depuis 2009, aucun logement en centre d’accueil n’ait été garanti aux mineurs étrangers accompagnés en séjour irrégulier et qu’au moins 461 mineurs étrangers non accompagnés n’ont pas été accueillis en 2011, sans compter les problèmes posés par l’accueil inapproprié dans les hôtels (chambres surpeuplées, manque d’hygiène, insalubrité, défaillance au niveau de la sécurité, absence d’accompagnement psycho-social, etc.). JPJ: En quoi cette décision est-elle remarquable ? BVK: Cette décision est remarquable sur plusieurs points. Premièrement, le Comité des droits sociaux étend le bénéfice de certains droits consacrés par la Charte à des personnes non-ressortissantes des États parties à la Charte. Le Comité reconnait en effet que le fait «de ne pas considérer les États parties comme tenus à respecter ces obligations à l’égard des mineurs étrangers en séjour irrégulier signifierait, par voie de conséquence, ne pas garantir leurs droits fondamentaux et exposer les enfants et adolescents en question à des préjudices sérieux pour leurs droits à la vie, à la santé et à l’intégrité psychophysique, et à la préservation de la dignité humaine». C’est très clairement une évolution de la jurisprudence du Comité des droits sociaux qui poursuit dans la voie qu’il avait initiée dans l’affaire Défense des enfants International c./ Pays-Bas.

Deuxièmement, le Comité rappelle que les enfants et les adolescents ont droit à une protection appropriée et que le fait de ne pas bénéficier d’un accueil constitue une violation de ce droit. Troisièmement, le Comité considère que l’incapacité persistante des dispositifs d’accueil en Belgique à prendre en charge une grande partie des mineurs en séjour irrégulier a pour effet d’exposer les enfants et adolescents à des risques physiques et moraux très sérieux, qui découlent de l’absence de foyers d’accueil et de la vie dans la rue et qui peut même consister dans la traite, l’exploitation, la mendicité ou l’exploitation sexuelle. Cette carence démontre que le Gouvernement belge n’a pas pris les mesures nécessaires à assurer à ces enfants la protection spéciale à laquelle ils ont droit et leurs droits fondamentaux à la vie, l’intégrité psychophysique et la dignité humaine. En ce sens, la Belgique n’a pas rempli les obligations positives qui lui incombent de tout faire pour protéger ces enfants. JPJ: Pourquoi a-t-il fallu tant de temps pour que cette décision soit rendue publique ? Ce rapport qui date du 23 octobre 2012 n’est devenu public que le 21 mars 2013 comme le veut la procédure devant le Comité des droits sociaux ; ce délais vise à permettre à la Belgique de se conformer au Rapport et à améliorer la situation dénoncée. Il devrait permettre au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe d’adopter une résolution concernant la Belgique ; malheureusement, ça n’a pas encore été le cas et la décision a été rendue publique avant cette résolution. Le rapport complet, ainsi que toutes les pièces de la procédure n° 69/2011 (ceci est aussi remarquable et diffère de la procédure devant la Cour européenne des droits de l’Homme) peut être consulté dans son entièreté sur le site du Comité des droits sociaux. JPJ: Quel est l’effet de cette décision ? BVK: Fini les solutions d’urgence, l’État belge doit mettre en place une solution structurelle au problème de l’accueil des enfants étrangers ! Le plan hiver 2012, on a pu le constater, ne constitue à cet égard pas une solution pérenne garantissant à tous les enfants étrangers un respect des droits protégés par la Charte sociale mais une solution temporaire, constituée de bricolage, pour palier l’urgence de la situation.

Le dispositif « hiver » a pris fin et s’il semble que la pression sur FEDASIL ait diminué, rien n’indique qu’en cas d’arrivée importante de migrants, la Belgique soit en mesure de remplir toutes les obligations pointées par le Comité des droits sociaux et d’organiser un accueil inconditionnel adapté aux enfants. La décision du Comité européen des droits sociaux vient donc confirmer une problématique bien connue mais souvent «oubliée» des autorités belges qui, comme on le sait, ont tendance à se rejeter la responsabilité, d’un niveau de pouvoir à l’autre. Et c’est là qu’on attend la conclusion d’un protocole d’accord, annoncé depuis de nombreuses années, entre le Fédéral et les Communautés. Il est inadmissible de faire peser cette querelle politique sur les enfants, qui se voient alors « ballotés » d’un côté à l’autre sans bénéficier de la protection à laquelle ils ont incontestablement droit. C’est ce que le Comité des droits sociaux rappelle on ne peut plus clairement. Par ailleurs, on peut espérer que FEDASIL n’attende plus de se faire condamner par le tribunal du travail pour appliquer la loi « accueil » et offrir un accueil aux enfants qui y ont droit. Si on ne reconnaît pas à cette décision un effet direct automatique mais plutôt d’obliger l’État à adapter sa législation et ici ses pratiques, il est bien certain qu’en cas d’action en justice, le tribunal saisi devra se référer à la décision du Comité des droits sociaux, pourvu qu’il en ait connaissance et donc que les plaideurs l’invoquent. JPJ: Un mot de conclusions ? BKV: Cette procédure de réclamation collective est incontestablement intéressante ; même si elle ne va pas changer les pratiques du jour au lendemain, combinée à d’autres actions, interpellations, dénonciations, elle participe à la recherche d’une solution. A cet égard, elle mérite d’être mieux connue et certainement plus utilisée. De nombreuses associations ont ce droit d’action ; elles peuvent être sollicitées pour porter la plainte en fonction de leur objet social.