En attendant les réformes de la justice ...

1. Faut-il défédéraliser la justice ?

Il y a ceux qui sont contre, parce qu'ils ne voient pas ce que la défédéralisation apportera au justiciable, parce qu'ils craignent un traitement discriminatoire entre justiciables de Régions ou de Communautés différentes, parce qu'ils sont convaincus qu'une telle réforme engendrera un appauvrissement de l'institution judiciaire au détriment du citoyen, parce qu'ils prônent au contraire une uniformisation des règles de droit positif et de l'organisation judiciaire au niveau européen, parce qu'ils craignent pour leur statut de magistrat ... Il y a ceux qui sont pour, parce qu'ils constatent qu'en matière de justice, les sensibilités sont dans les faits déjà fort divergentes, que les juges du nord et du sud du pays n'ont déjà plus toujours la même lecture du droit positif belge, parce qu'ils sont convaincus que nombre de réformes ne sont plus envisageables dans un cadre strictement fédéral et que la défédéralisation sera une opportunité de mieux gérer les contraintes et les priorités, parce qu'au sein de l'Etat fédéral belge, les Régions et les Communautés doivent pouvoir disposer des leviers nécessaires à l'exercice de leurs compétences ... Il est compréhensible que ces deux tendances s'expriment au sein des Barreaux.

L'assemblée générale de l'OBFG a adopté sur le sujet un point de vue tout en nuance, qui est repris dans un courrier adressé le 27 octobre 2010 par le Président de l'OBFG au conciliateur M. Vande Lanotte et aux différents partis, à propos de la note du clarificateur M. De Wever du 17 octobre 2010. Chacun pourra relire ce courrier sur le site de l'OBFG, e-Tribune du 3 novembre 2010.

2. Faut-il communautariser ou régionaliser la justice ?

Si la justice doit être défédéralisée, un autre clivage traditionnel nord/sud apparaît entre communautaristes et régionalistes. Le lundi 31 janvier 2011, en présentant ses vœux aux avocats du nord du pays, le Président de l’OVB a plaidé en faveur d’une communautarisation de la justice. A l’inverse, dans la lettre du 27 octobre 2010 évoquée ci-dessus, l'OBFG a opté pour la régionalisation, car "il ne serait ni concevable ni juste d'appliquer sur un même territoire des normes différentes en fonction de l'appartenance linguistique du justiciable, voire du juge".

3. Ces hésitations et ces divergences de vue se sont retrouvées dans les notes de négociation politique successives, lesquelles, pour le moins, sont dépourvues de ligne directrice claire en matière de justice.

La note du préformateur M. Di Rupo du 3 septembre 2010 prévoyait ainsi de transférer aux Régions les maisons de justice et le droit protectionnel de la jeunesse.

La note du clarificateur M. De Wever du 17 octobre 2010 transférait aux Communautés la compétence de régler l'organisation et le fonctionnement des tous les tribunaux de première instance et de toutes les cours d'appel. La note maintenait les parquets au niveau fédéral, mais prévoyait que les Communautés seront représentées au sein du collège des procureurs généraux. La note du conciliateur M. Vande Lanotte du 24 novembre 2010 transférait aux Régions la compétence en matière d'organisation judiciaire. Les Régions pourraient créer ou supprimer des juridictions, ou encore réformer le Barreau. Elles pourraient aussi fixer le statut pécuniaire des magistrats ainsi que leur régime disciplinaire. En droit de la jeunesse, la note prévoyait de transférer aux Communautés la fixation des peines et les mesures d'accompagnement pour les jeunes délinquants. Le dernier document en date est le projet de déclaration de politique générale déposée par M. Di Rupo le 1^er décembre 2011. En voici les lignes de force. [adrotate group="3"]

a) Réforme de la carte judiciaire

La Belgique est actuellement divisée en 27 arrondissements judiciaires. L'arrondissementjudiciaire de BHV, composé de 54 communes (19 communes bilingues de l'arrondissement administratif de Bruxelles-capitale et 35 communes de l'arrondissement administratif de Hal Vilvorde situées en région unilingue de langue néerlandaise), ne sera pas scindé, mais "réformé" :

• Le parquet sera scindé en un parquet de Bruxelles, et un parquet de Hal-Vilvorde. Au parquet de Hal-Vilvorde, un cinquième des magistrats seront "francophones bilingues fonctionnels", détachés du parquet de Bruxelles en vue de traiter par priorité les affaires francophones. L'auditorat du travail sera scindé dans les mêmes conditions.
•  Le tribunal de première instance, le tribunal de commerce, le tribunal du travail et le tribunal d'arrondissement seront dédoublés en un tribunal français et un tribunal néerlandais compétents sur tout l'arrondissement judiciaire de BHV. Il sera créé un cadre linguistique distinct pour les tribunaux F et les tribunaux N. En ce qui concerne le tribunal de police, seul celui de Bruxelles sera dédoublé.

Pour le surplus, le nombre d'arrondissements judiciaires sera réduit d'au moins de moitié, ceci tout en garantissant au minimum les lieux d'audience actuels.

Le projet de déclaration de politique générale ne reprend pas le projet de grand tribunal d'instance qui avait été envisagé antérieurement : les différents tribunaux sont maintenus, mais seront rassemblés au sein d'un arrondissement de plus grande taille. Le projet de déclaration de politique générale annonce que le gouvernement fédéral "soutiendra et mettra en œuvre l'initiative parlementaire portant création du tribunal de la famille et de la jeunesse".  

b) Décentralisation et responsabilisation de la gestion des budgets et du personnel du pouvoir judiciaire

Dans le prolongement de projets de réforme antérieurs (Thémis et Atomium), le projet de déclaration de politique générale annonce une vaste réforme consistant à mettre en œuvre, par arrondissement et par ressort de cour d'appel, "une organisation unifiée", "responsable de la gestion des budgets, du personnel et des moyens matériels, ainsi que de la mobilité horizontale du personnel et d'une meilleure valorisation de l'expertise". Un "accord de gestion" sera conclu par arrondissement et par ressort de cour d'appel, "contiendra des objectifs clairs et opérationnels et sera assorti de crédits de fonctionnement" Cette gestion décentralisée associera les magistrats du siège et du ministère public.

Le projet de déclaration de politique générale ne détermine pas les critères selon lesquels les enveloppes budgétaires revenant à chaque « organisation unifiée » seront fixées. Le principe de responsabilisation implique nécessairement que ces enveloppes évolueront en fonction de la productivité de chaque entité. Le projet de déclaration de politique générale énonce du reste que la lutte contre l'arriéré judiciaire constituera une priorité. « La mesure de la charge sera finalisée, et permettra d'évaluer le nombre de dossiers à traiter par chaque juridiction et d'adapter le cadre des magistrats et du personnel en conséquence. L'accélération du traitement des dossiers sera aussi concrétisée par des investissements accrus dans l'informatisation de la justice ». La mobilité des magistrats et du personnel sera favorisée. Les magistrats seront dorénavant nommés par ressort, et la mobilité sera encouragée, même entre les ressorts. Les juges de paix et les juges de police seront organisés en pool au niveau de l'arrondissement judiciaire. [adrotate group="3"]

c) L'organisation judiciaire

Le projet de déclaration de politique générale maintient l'organisation judiciaire dans les compétences de l'autorité fédérale. Toutefois :

• Les Communautés seront dorénavant "intégralement" compétentes en matière de protection de la jeunesse. Déjà compétentes pour ce qui est de l'aide à la jeunesse et pour l’exécution des mesures décidées par le juge de la jeunesse, les Communautés pourront modifier par décret la loi de 1965 relative au droit sanctionnel des jeunes, notamment pour définir les mesures qui peuvent être prononcées à l'encontre des mineurs ayant commis un fait qualifié d'infraction, pour fixer les règles de dessaisissement, pour fixer les règles de placement en établissement fermé ou encore pour la réglementation et la gestion des centres fermés. A Bruxelles, cette compétence sera exercée par la Commission communautaire commune.
• Les Communautés seront également compétentes pour les maisons de justice. Le projet de déclaration de politique générale précise que les Communautés pourront régler "l'organisation et les compétences relatives à l'exécution des peines, à l'accueil des victimes, à l'aide de première ligne et aux missions subventionnées". Les Communautés seront en outre impliquées dans la sélection des assesseurs pour les tribunaux d'application des peines.
  
• La politique criminelle sera dorénavant partagée entre l'autorité fédérale, les Régions et les Communautés. Dans les matières relevant de leurs compétences, les Régions et les Communautés seront représentées au sein du collège des procureurs généraux, selon les modalités fixées dans un accord de coopération conclu avec l'autorité fédérale. Le même accord de coopération définira la politique des poursuites du ministère public et établira des directives en matière de politique criminelle dans les matières relevant de la compétence des Régions et des Communautés. Il traitera également de la note-cadre de sécurité intégrale et du plan national de sécurité.

Dans les matières qui leur sont respectivement attribuées, les Régions (aménagement du territoire, environnement, économie, énergie, logement ...) et les Communautés disposeront à l'avenir d'un droit d'injonction positive. Le ministre de la justice de la Région ou de la Communauté concernée adressera sa demande au ministre fédéral de la justice, lequel sera tenu d'en assurer l'exécution immédiate. En outre, les Communautés et les Régions pourront, comme c’est déjà le cas, créer des juridictions administratives dans les matières qui leur sont respectivement attribuées, en tout cas par le biais de leurs pouvoirs implicites. Enfin, le Conseil d'Etat, section du contentieux administratif, pourra à l'avenir se prononcer sur les effets en droit privé de ses arrêts d'annulation.

4. Premières analyses

D’un point de vue institutionnel, la réforme de la justice n’est manifestement pas arrivée à maturité.

Celles et ceux qui apprécient des blocs de compétence homogènes seront inévitablement déçus. Exception faite peut-être du droit de la jeunesse, l’institution judiciaire se retrouve éclatée entre l’autorité fédérale, les Communautés et les Régions. Chaque entité fédérée disposera du reste d’un ministre de la justice, et nombre de matières feront obligatoirement l’objet d’accords de coopération. L’histoire fait rarement marche arrière. Des réformes institutionnelles ultérieures seront indispensables pour clarifier le paysage judiciaire belge. [adrotate group="3"]

La Communauté française pourra, sur la base de l’article 138 de la Constitution, transférer l’exercice de tout ou partie de ses nouvelles compétences à la Région wallonne et à la Commission communautaire française. Plus fondamentalement, le choix qui a été fait d’approfondir les compétences des Communautés en droit de la jeunesse ou pour ce qui a trait à l’exécution des peines, n’exclut pas qu’à l’avenir, les Régions disposent de larges compétences en ce qui concerne notamment l’organisation et le paysage judiciaires. Dans l’intervalle, le vœu exprimé dans la presse par le Bâtonnier de l'Ordre français du Bruxelles ne sera pas exhaussé : l’Ordre des barreaux bruxellois (O.B.B.) n’est pas consacré dans l’accord.

Le projet de déclaration de politique générale du 1er décembre 2011 est entaché de multiples zones d’ombre. Les contours de l’accord sont souvent imprécis

Il paraît évident que l’accord sur l’arrondissement judiciaire BHV ne pourra être mis en œuvre sans une extension significative du cadre, et cette garantie n’est pas évoquée dans le projet de  déclaration. La compétence des Communautés à l’égard des 28 maisons de justice du Royaume reste incertaine. Qu’en est-il par exemple des bâtiments ? La course poursuite à la rentabilité, qui se dégage de l’accord, risque de développer progressivement une justice concurrentielle, qui risque de nuire aux plus faibles.

Interrogé le 31 octobre 2011 par la RTBF, Monsieur Jean-Paul Janssens, président ff de la commission pour la modernisation de l’ordre judiciaire, mettait en évidence que les magistrats ne sont pas formés à la gestion des budgets, du personnel et des moyens matériels des cours et tribunaux. Il estimait que la mise en œuvre de l’accord nécessite de mettre à disposition des magistrats de chaque arrondissement judiciaire, un manager et deux assistants. La réforme envisagée, qui inclut également l’informatisation de l’appareil judiciaire et le dossier  Salduz, requiert un relèvement substantiel du budget fédéral de la justice. Or le projet de déclaration de politique générale se borne à prévoir que la justice (et la police) « ne contribueront pas à l'assainissement budgétaire » et « bénéficieront de ce fait d'une enveloppe spécifique pour permettre la mise en œuvre des réformes envisagées ». Les Communautés et les Régions seront-elle à l’avenir explicitement compétentes pour créer des juridictions administratives dans les matières qui leur sont respectivement attribuées ? Le projet de déclaration de politique générale est à cet égard imprécis. L’option consistant à permettre au Conseil d’Etat de se prononcer sur les effets en droit privé de ses arrêts d’annulation mérite un examen très sérieux.

Les réformes envisagées requièrent la révision de plusieurs dispositions constitutionnelles, dont certaines ne sont pas soumises à révision, ainsi que l’adoption de nombreux textes législatifs, parmi lesquels des lois de réformes institutionnelles

La date de leur entrée en vigueur n’est pas précisée dans l’accord. La législature fédérale expirant en 2014, il reste deux ans à la nouvelle coalition gouvernementale pour conclure, et le travail est énorme.

Formons l’espoir que le politique organise son agenda en veillant à se concerter avec les principaux acteurs du monde judiciaire, parmi lesquels figure le Barreau.

Vincent Thiry [adrotate group="3"]